鳳凰古城收費決策始末

　　陳漢辭

　　劉銘記背著手站在銀飾店前，熙攘的人流中偶爾有舉著小旗的導游昂著頭走過，背后跟著新奇眼神的游客。

　　18日，劉銘記銀飾店的營業(yè)額只有幾百元，如果扣除成本，這一日，劉銘記要倒貼許多錢。從4月10日開始，劉銘記幾乎天天這樣度過。

　　而這一周，也是鳳凰縣委最為“焦灼”的一周，因為34家媒體從全國各地分三撥奔向了鳳凰古城。

　　按照規(guī)定，新成立的鳳凰古城景區(qū)管理服務(wù)公司(下稱“鳳凰古城管理公司”)決定對包括古城九景、南華山神鳳文化景區(qū)等在內(nèi)的景點進行統(tǒng)一收費，門票價錢是148元。

　　這對沱江上游的店鋪、家庭旅游、從事拉客人員以及下游的農(nóng)家船帶來了一定影響。11日，利益損失方古城內(nèi)眾多商戶罷市抗議“進城費導致散客銳減”。

　　鳳凰古城幾乎一夜成為了焦點。

　　“歡迎全國各地的媒體來鳳凰古城，平時，我們想請都不好請，這下都來了解一下真實客觀發(fā)展中的鳳凰，我想，這對鳳凰古城是有好處的�！兵P凰縣委宣傳部副部長張志敏對《第一財經(jīng)日報》說。

　　散客利益鏈

　　鳳凰縣委的確要面對這場看似“突如其來”的“事件”，鳳凰古城收取148元的門票費侵犯了一個不容忽視的利益群體，那就是散客所產(chǎn)生的利益鏈條上的每一個人。

　　所謂散客，是相對于預約客戶的約定性、規(guī)律性而言的，指沒有預約、沒有規(guī)律的零散顧客。沒有合同約定，散客在選擇消費或服務(wù)方面自主性較高。

　　“我們的消費群體是老主顧，主要是散客。購買148元門票的消費者多是旅行團，我們并非旅行團定點購物的店面�！币褮v經(jīng)過人生數(shù)次變遷的76歲的古城老人劉銘記淡淡地說道。

　　和全國其他景區(qū)所形成的利益鏈條是一樣的，散客在進入鳳凰古城之后首先就會碰到無證導游，在到達他們推薦的客棧的過程中，無證導游會一路介紹古城各類不錯的店鋪、景點以及飲食。本報記者19日在進入古城北門后便真實地經(jīng)歷著這個過程。

　　無證導游推薦客�？色@取一定的抽成，而店鋪一般給無證導游的回扣是10%~15%。

　　“這是可以理解的，無論是有證導游還是無證導游，其收入模式是基本工資加抽成。相對于別的店鋪給帶團導游30%~50%的回扣，我們的能力只能給所謂的黑導游這么多。2004年到2007年，生意最好的4年間，有固定合作的導游就有20多個，每天幾乎沒有坐的時間�！币患毅y飾店負責人小吳告訴本報記者。

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，鳳凰縣2012年實際接待游客數(shù)量為230萬人左右(690萬人次)，其中130萬人是團隊游，100萬人是散客。

　　據(jù)非官方的不完全統(tǒng)計，單在鳳凰古城的散客利益鏈條上的導游、店鋪、農(nóng)家船、旅館經(jīng)營者的人數(shù)在400~700人。

　　“散客整個利益鏈條至少占到了鳳凰古城整個旅游收入近一半左右�！币晃恢�情人士告訴本報記者。

　　盡管18日晚的鳳凰古城并沒有嚴格按照新規(guī)執(zhí)行，但人流的確無法與平日相提并論。

　　數(shù)據(jù)顯示，從10日到13日，游客人數(shù)僅為去年同期的38%；三天內(nèi)，散客的票只賣了200張，而往年周末散客都要在8000人左右。

　　東正街許多店鋪乏人問津。

　　“你是今天進我們店鋪的第一人，還是來采訪的�！绷硪患业赇伬习逍√锟嘈χ�說。小田給本報記者算了一筆賬，店鋪房租一年十萬，再加上稅、人工費用等成本，小店一天的營業(yè)額至少要達到700元才能夠維持正常運轉(zhuǎn)。

　　“已經(jīng)一周多了，我們幾乎天天沒有顧客，但也不能關(guān)門啊�！毙√锖軗�心這樣的日子會逐漸增加。

　　縣政府的“尷尬”

　　對于店鋪而言，最艱難的時刻，關(guān)門歇業(yè)無疑是最節(jié)約成本的。

　　“但這絕不是解決問題的辦法�！�11日，劉銘記在平靜地面對這一切時，一群人員高喊著口號，讓其關(guān)門，劉銘記并沒有理會。

　　這部分高喊著口號的人員最終還是自發(fā)罷市抗議“進城費導致散客銳減”，被鳳凰縣官方定義為系“無證導游、拉客人員”組織、唆使。

　　而11日，對于王明(化名)而言也是很頭痛的，因為這樣的事件發(fā)生時，作為政府工作人員，第一時間趕到現(xiàn)場，又要勸抗議人員，又要維持秩序，能夠讓游客正常進入古城。

　　“這些日子，我們是天天加班，什么活都做，八個工作組幾乎沒有歇息的時候。”王明說。

　　收費規(guī)定出臺前，已有相關(guān)人士在給縣委縣政府的意見中提到“此次危機”會爆發(fā)。

　　王明也承認，雖然想到會有反對的聲音，但沒想到會演變?yōu)椤罢�府與民爭利”的尷尬局面，“這實屬冤枉。”

　　新成立的鳳凰古城管理公司，鳳凰縣政府占了49%的股份，注冊資金1.2億元，法定代表人為葉文智。148元，政府拿走的是兩部分，一部分是“兩費一金”(根據(jù)《湖南省物價局關(guān)于規(guī)范鳳凰古城門票價格的批復》，包括資源有償使用費15元、旅游宣傳促銷費7元和價格調(diào)節(jié)基金11元)，一共是33元；另一部分是企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生的相關(guān)稅收，有營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等。

　　鳳凰縣委宣傳部發(fā)給本報記者的材料顯示：根據(jù)《風景名勝區(qū)條例》和省物價局批復，同時經(jīng)物價部門核算，鳳凰古城景區(qū)門票成本為131.27元，其中運營成本73.64元，特許經(jīng)營權(quán)攤銷單位成本12.76元，建設(shè)維護成本21.76元，發(fā)展成本23.11元。

　　“我們只是拿了該拿走的部分，這部分依舊用于古城的保護�！蓖趺髡f。

　　鳳凰縣是湖南省湘西自治州西南邊境苗族聚居縣，1996年之前，依托雪茄煙廠，鳳凰縣曾是湖南為數(shù)不多的財政收入上億元的富�？h，但在1996年之后隨著當?shù)匮┣褵煆S政策性關(guān)停破產(chǎn)，鳳凰縣從昔日的億元縣變?yōu)閲�家重點扶貧縣。

　　鳳凰縣經(jīng)濟社會發(fā)展需要找到一條新的路徑。正是在這種背景下，退休的劉銘記當年被納入開店鋪的人員名單。“2004年開始，我們的生意一下變得好起來�！眲�銘記回憶著。

　　公開資料顯示，鳳凰旅游開發(fā)10余年來，游客接待量從2000年的57萬人次上升到2011年的650萬人次，旅游總收入從不足百萬元攀至44.31億元。

　　但鳳凰縣卻是尷尬的。首先，鳳凰縣依舊是國家級貧困縣。其次，鳳凰古城是湖南省投訴率最高的景區(qū)。

　　“因為基礎(chǔ)設(shè)施不完善、配套不足，游客蜂擁而至，導致古城嚴重過載運行，游客的滿意度急劇下降�！兵P凰古城文化旅游投資股份有限公司(下稱“鳳凰古城公司”)總經(jīng)理彭耀根說。

　　“人多時，游客都訂不到客棧，有的干脆就睡車上。”小吳告訴本報記者。

　　根據(jù)鳳凰古城公司的數(shù)據(jù)，目前鳳凰古城核心區(qū)0.99平方公里的日接待高峰已經(jīng)達到8萬人次，而古城區(qū)內(nèi)的賓館床位數(shù)只有2.5萬張。

　　而要改變這些，就需要建立規(guī)范有序的市場，打造國際旅游目的地。在此背景下，鳳凰縣最大支柱產(chǎn)業(yè)的旅游產(chǎn)業(yè)再次升級。“這是鳳凰古城發(fā)展目標，至少現(xiàn)在，鳳凰古城是不能回去的�！蓖趺髡f。

　　不過，數(shù)據(jù)顯示，2000年到2010年，鳳凰縣財政收入增長近10倍，從2265萬元增至2.44億元。2011年，該縣財政收入3.22億元，2012年則增至5.07億元。

　　運營商“握手言和”

　　規(guī)范有序市場無疑是產(chǎn)業(yè)升級與品質(zhì)打造的第一步。這樣的訴求，在某一層面與鳳凰古城另三大運營商是一致的。

　　根據(jù)鳳凰縣政府提供的資料，鳳凰古城管理公司是由縣政府獨資銘城公司以現(xiàn)金入股的方式與鳳凰古城公司合作組建的，并非網(wǎng)上所說的“土地入股”，股份構(gòu)成比例為49：51，其職能即為管理與服務(wù)，承擔部分配套設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)任務(wù)，為鳳凰古城、南華山、鄉(xiāng)村游三大景區(qū)代售門票、代理營銷。    

　　而經(jīng)營南華山的啟盛(鳳凰)旅游有限公司(下稱“啟勝旅游”)隸屬于香港啟盛集團。鄉(xiāng)村游公司是原18家鄉(xiāng)村游企業(yè)與銘城公司合作的股份公司。以上兩家公司在三大景區(qū)的門票總收益中按合同分配收益，在鳳凰古城管理公司中不占股份。

　　在鳳凰古城門票政策出臺前，這三家運營商實為競爭關(guān)系，主要“戰(zhàn)斗方式”就是打“價格戰(zhàn)”。

　　其中一家運營商的負責人說：“以前為幾元錢爭得臉紅脖子粗，但我們再怎么努力，最終門票收入其實只占到了總收入的四分之一。每年營收的大部分錢去做了鳳凰古城的營銷、環(huán)境治理、保護，打個比方，正版商比不上盜版商，這公平嗎？”

　　三家運營商最終坐在一起，進行了艱難的談判。談判從去年10月開始，終在今年的3月25日簽約。

　　在這樣一個平臺下，門票收入在扣除5%的市場營銷費用、2%的代理費以及政府的33元等費用后，由這三家運營商分配。其中，鳳凰古城公司占到了65%，鄉(xiāng)村游公司與啟勝旅游分別占到17.5%。

　　縣政府的資料說，收門票之后，利益的分配也是在各家公司受益范圍之內(nèi)，政府僅僅是依法征收稅費，沒有變化。

　　2012年鳳凰旅游收入50多億元，縣政府方面稱，政府依法從門票收入中提取的“兩費一金”不足2000萬元，不足以用于古城維護與管理。古城區(qū)內(nèi)有掛牌保護的特色民居120棟、各類文物1萬余件，加上消防整治、夜景亮化、街巷保潔、基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施建設(shè)與維護，每年維護和運行費用不低于5000萬元。

　　收門票就能提高品質(zhì)嗎？

　　國內(nèi)知名的8座古城鎮(zhèn)，其中5座已收進城門票。但以收取門票的方式就能提高旅游景區(qū)的品質(zhì)嗎？

　　在本報記者的采訪中，曾考察過麗江古城的數(shù)位店鋪的負責人均表示不解，“散客、無證導游，哪一個景區(qū)沒有？現(xiàn)在收門票，我們可以不反對，但為何麗江沒有采取這種方式，其品質(zhì)并不低？”

　　麗江古城保護與發(fā)展的契機在于原有商業(yè)模式的升級。“麗江古城及景點不收門票，但收古城維護費�！迸硪�根說。

　　上海同濟大學教授阮儀三認為，目前中國大部分已開發(fā)的古城鎮(zhèn)實施門票收費制，這是不得已的選擇，主要還是考慮到當?shù)鼐皡^(qū)運營的開支和管理。

　　在國外古城鎮(zhèn)，一般不收費，這與國家的稅收政策有很大關(guān)系。國外古城鎮(zhèn)的做法是“因旅游過程中產(chǎn)生的總稅收中，劃分一部分給古城鎮(zhèn)當?shù)�，而當�(shù)厥姓�部門則利用這塊稅收進行運營和管理”，中國的現(xiàn)狀與之有很大不同。

　　“收費本身可以理解，也沒問題，但關(guān)鍵是收取的門票錢用在哪里？是運營商分了還是用于古城保護？”阮儀三對本報記者說。

　　周莊、烏鎮(zhèn)等地率先明確從門票中劃出專門的一部分用于每年的古城鎮(zhèn)保護性修繕。蘇州僅為平江路歷史風貌區(qū)的污水治理就投入了1.7億元。

　　按照規(guī)劃，“十二五”期末，鳳凰縣將全力推進新型旅游城市建設(shè)，2013年到2015年，財政主導性投資將突破30億元。

　　葉文智曾對媒體稱，去年鳳凰景區(qū)門票收入1.78億元。

　　本報根據(jù)去年鳳凰古城690萬旅游人次測算，預計今年門票收入將超過10億元。

　　昨日晚鳳凰縣政府給本報發(fā)來最新數(shù)據(jù)，從4月10~17日，8天鳳凰縣共接待游客190076人次，旅游收入13893.02萬元，同比分別增長23.57%、20.87%。

　　而劉銘記、小吳等店鋪主人的命運又會如何？

　　來源：第一財經(jīng)日報